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保障性安居工程

保障性安居工程

保障性安居工程，指中国政府负责组织建设和改造，以实际成本价向城镇住房困难户提供具有社会保障性质住房的建设工程，城乡居民应由政府扶助解决基本居住问题的各类住房建设及改造工程，可统称为“保障性安居工程”。

保障性安居工程由安居工程和保障性住房建设演变而来，首次提出是在2008年底中央应对国际金融危机的十条对策措施中，第一条措施就是加快建设保障性安居工程。该工程主要包括三类十项：第一类是保障性住房，包括三项即公共租赁住房（含原廉租住房）、经济适用住房、限价商品住房；第二类是棚户区改造，包括五项，即城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区和林场棚户区（危旧房）、垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区的改造；第三类只有一项，就是农村危房改造。其中，前两类在城镇和国有土地上实施，后一类在农村实施。

保障性安居工程是中国政府解决中低收入居民住房困难，提高城乡居民居住水平，体现政府对住房困难户的关怀，逐步实现“住有所居”的一项民生工程。大规模实施保障性安居工程，是党中央、国务院作出的重要战略部署，是转方式、调结构、惠民生的重大举措。2018年全国保障性安居工程财政支出7372亿元，支持棚户区改造开工626万套，完成30万套公租房配套基础设施建设，完成农村危房改造190万户。2023年上半年全国保障性安居工程财政支出3267亿元。2024年中央预算内投资、城镇保障性安居工程等领域财政补助资金向吸纳农业转移人口较多的城市倾斜。2024年4月，财政部、住建部重新制定了《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》以规范中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理，提高资金使用效益。

发展历程

建设“租购并举”的保障性安居工程

2007年，国务院发出《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径，以廉租住房制度作为发展重心，扩大廉租住房制度的保障范围，要求对符合规定条件的家庭基本做到应保尽保，并且到“十一五”期末将廉租住房的保障范围从最低收入住房家庭扩展到低收入住房困难家庭。同时将经济适用房定性为政策性住房，供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。以此为开端，中国开始大规模建设保障性住房。随后，各项政策措施对保障房建设的相关问题进一步明确。

解决居民住房问题的关键不仅在于保障居住权利，还在于改善住房条件。2007年11月，建设部等七部委出台《经济适用住房管理办法》；同年12月，建设部等五部委联合发出《关于改善农民工居住条件的指导意见》。2008年3月，住房和城乡建设部发出《关于加强廉租住房质量管理的通知》，12月国务院发表《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，提出在加大廉租住房建设力度以及加强经济适用住房建设以外，还要实施城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造，加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区和采煤沉陷区民房搬迁维修改造工程，解决棚户区住房困难家庭的住房问题，由此棚户区改造事宜也被提上日程。2009年12月，住房和城乡建设部出台《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》。

2010年4月，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》。随后，住房和城乡建设部发出《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》；同年6月，住房和城乡建设部等七部委联合发出《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。2011年9月，国务院办公厅发出《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》；2012年3月，住房和城乡建设部发出《关于做好2012年城镇保障性安居工程工作的通知》，2012年6月，住房和城乡建设部发出《公共租赁住房管理办法》，12月，住房和城乡建设部等七部委发出《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》。2008年至2012年，全社会共投入资金1.92万亿元，开工改造各类棚户区1260万户，占同期城镇保障性安居工程3100万套（户）开工量的40%。以“租赁型保障房”和“购置型保障房”为主体的“租购并行”的住房保障体系正式形成，其中，租赁型保障房主要包括廉租住房和公共租赁住房；购置型保障房则主要包括经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造住房。

廉租房与公共租赁住房并轨运行

为了更为全面地整合政府资金渠道并提高保障性住房资源配置效率，廉租房与公共租赁住房并轨运行的概念被正式提出。2013年12月住房和城乡建设部等三部委发出《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，将各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房，统一纳入公共租赁住房管理，具体实施方案由各地自行决定。

2014年政府报告中，中国提出要发展共有产权住房制度，当年4月住建部提出《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》（建保〔2014〕174号），确定北京、上海、深圳、成都、淮安市、黄石市为六个试点城市，积极推进发展共有产权性质政策性商品住房的试点工作。2014年6月住房和城乡建设部发出《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》。2015年6月，国务院发出《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。2018年中国政府工作报告中，再次提出发展共有产权住房。2019年12月23日召开的全国住房城乡建设工作会议强调着力完善住房保障体系，明确共有产权住房是城镇住房保障体系的重要组成部分，并明确发展共有产权住房的思路和方向。

“三位一体”住房保障体系

2021年7月2日，国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，确立了此后中国要构建以“公租房、保障性租赁住房和共有产权住房”为主体的住房保障体系，创造性地提出在现有的公共租赁住房和共有产权住房之外，建立以保障性租赁住房来解决新市民、青年人等群体的住房问题，同时明确提出新时期新形势下的住房保障体系应以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体，并配套建立较为完整的住房保障政策和管理制度，制度内容既包括财税、金融、土地等配套政策，也包含准入、使用、退出等管理体制。

新一轮保障性住房改革

2023年11月2日，中央金融工作会议提出，加快保障性住房等“三大工程”建设。“三大工程”指保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。其中，规划建设保障性住房是完善住房制度和供应体系、重构市场和保障关系的重大改革。《关于规划建设保障性住房的指导意见》已于2023年8月25日经国务院常务会议审议通过。

新一轮保障性住房建设拓展了配售型保障性住房新路子，保障性住房体系在原有以租赁为主的基础上，加快建设配售型保障性住房。配租型保障性住房包括公共租赁住房、保障性租赁住房，配售型保障性住房则是按照保本微利原则配售给普通工薪收入群体及政府引进人才。保障性住房配售价格与目前大城市商品房房价相比明显降低，其目的是让工薪收入群体“买得起房”。

2024年4月，为规范中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理，提高资金使用效益，根据国家预算管理和保障性安居工程的有关规定，财政部、住建部重新制定了《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》。

保障性住房

经济适用住房

经济适用住房是政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭。这类低收入家庭有一定的支付能力或者有预期的支付能力，购房人拥有有限产权。

经济适用房是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。经济适用住房面积需要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右。

廉租房

廉租房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。廉租房户型设定是以一居室、两居室为主，建筑面积原则上按一居室套型建筑面积35平方米，两居室套型建筑面积45平方米，三居室套型建筑面积55平方米。三个项目中的三居都不高于55平方米。2014年起，公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

公共租赁房

公共租赁房指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。这个概念正好被定格在新出炉的“租赁型经济适用房”。经济适用房以租代售，可以说是将经济适用房变成“扩大版的廉租房”。2014年起，公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

两限房

两限房即“限套型、限房价“的商品住房。为降低房价，解决城市居民自住需求，保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应，经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。两限房并不是严格意义上的“保障性住房”。

定向安置房

安置房是政府进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被拆迁住户进行安置所建的房屋。安置的对象是城市居民被拆迁户，也包括征地拆迁房屋的农户

棚户区改造

城市棚户区改造

城市棚户区，指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。城市棚户区包括集中成片棚户区、非集中成片棚户区、城中村改造和旧住宅区综合整治。城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。

棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，以原地安置为主，优先考虑就近安置；异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，安排在交通便利、配套设施齐全地段。

国有工矿棚户区

国有工矿棚户区位于城市规划区内的，要统一纳入城市棚户区改造范围；位于城市规划区外的，要统一纳入国有工矿棚户区改造范围。铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地原则纳入各地棚户区改造规划计划组织实施。已纳入中央下放地方煤矿棚户区改造范围的煤矿棚户区，2013年年底前要基本建成，其他煤矿棚户区统一纳入国有工矿棚户区改造范围。

农村危房改造

农村危房改造和农垦危房改造是国家保障性安居工程的组成部分。农村危房改造补助对象包括五保户、低保户、贫困残疾家庭和其他贫困户。2015年农村危房改造中央补助标准为每户平均7500元，在此基础上对贫困地区每户增加1000元补助。农村危房改造要符合基本建设要求，改造后的农房须建筑面积适当、主要部件合格、房屋结构安全和基本功能齐全。地震高烈度设防地区的农房改造后应达到当地抗震设防标准。原则上，改造后的农房人均建筑面积不低于13平方米；房屋建筑面积宜控制在60平方米以内，可根据家庭人数适当调整，但3人以上农户的人均建筑面积不得超过18平方米。

保障性安居工程质量管理

工程质量的重要性

大规模实施保障性安居工程，是党中央、国务院作出的重要战略部署，是转方式、调结构、惠民生的重大举措。保障性安居工程质量，直接关系人民群众生命财产安全和住房困难家庭居住条件的改善，关系经济发展与社会和谐稳定的大局，涉及面广、公益性强、社会影响大。各地要进一步提高保障性安居工程质量重要性的认识，把加强质量管理摆在实施保障性安居工程的首位，把“质量第一”的原则贯穿到勘察、设计、施工、监理和竣工验收工作的全过程，增强使命感、责任感和紧迫感，强化工程质量管理，切实把保障性安居工程建成质量过硬、人民群众满意、经得起历史检验的德政工程。

建设管理效能

“十二五”时期全国城镇保障性安居工程建设任务3600万套，是《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确的约束性指标。保障性安居工程建设规模大、分布广、项目多、工期紧，工程质量要求高、管理任务重。创新保障性安居工程建设管理思路和工作方法，提高管理效能，是全面提升工程质量和品质的重要保证，是保质保量完成目标任务的重要措施。各地建设、规划、住房保障等部门要牢牢把握保障性安居工程的建设特点，结合当地实际，建立工程项目审批“绿色通道”，加快办理相关手续，千方百计提高行政审批效率。要统筹安排工程开工建设，科学把握工程建设进度，保证工程建设的合理周期和造价。保障性安居工程参建各方要加大技术革新力度，创新管理措施和工作方式，提高工作效率。要精心规划设计，科学组织施工，严把建筑原材料和部件质量关，严格执行建筑节能强制性标准，抓好工程实施阶段的质量管理，把保障性安居工程建成节能省地环保型工程。

基本建设程序

保障性安居工程建设，必须严格按照法定程序报批建设，不得擅自变更批准的项目规模和用途。严格执行工程招标投标、施工图审查、施工许可、质量监督、工程监理、竣工验收备案等建设程序，落实项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等规定，依法取得土地使用、规划、施工等许可文件。严格执行施工公示牌制度和永久性标牌制度，主动接受社会监督。全面实行住宅工程质量分户验收制度，未进行分户验收或分户验收不达标的，建设单位不得组织工程竣工验收。建设单位和施工单位要严格按照有关规定，对保障性安居工程质量实施保修。

工程质量管理的法律法规

依法加强质量管理，是保质保量完成保障性安居工程任务的法制保障。保障性安居工程质量管理要严格执行《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《民用建筑节能条例》等法律法规，全面落实住房城乡建设部《关于进一步强化住宅工程质量管理和责任的通知》（建市[2010]68号）和《关于做好住宅工程质量分户验收工作的通知》（建质[2009]291号）等各项规定。工程参建各方要建立健全质量管理体系，切实把加强质量管理贯穿于保障性安居工程建设的全过程。要严格按照工程建设强制性标准的规定进行勘察、设计、施工、监理、验收，确保保障性安居工程符合有关标准规范。各地建设主管部门要把保障性安居工程作为质量监管重点，调整充实监督力量，强化参建各方建设行为和工程质量的监督检查，对存在违法违规行为和工程质量不符合强制性标准的，要责令整改。要积极组织开展保障性安居工程质量通病专项治理，消除质量缺陷，保证使用功能。

质量责任

要严格落实工程建设各方主体质量责任。建设单位要对保障性安居工程质量全面负责，勘察单位要按照工程建设强制性标准进行勘察，设计单位要根据保障性住房特点精心设计，施工单位要强化质量控制确保施工质量，监理单位要按照监理规范和规定程序履行监理职责，工程质量检测机构要确保各项检测数据真实准确。建设、勘察、设计、施工、监理等单位的法定代表人、工程项目负责人、工程技术负责人、注册执业人员要按照各自职责，对所承担的工程项目在设计使用年限内的质量负终身责任。

各地保障性安居工程领导协调机构和相关主管部门要根据职责分工，切实履行工程质量监督管理职责，把工程质量管理纳入住房保障工作考核、约谈和问责范围。各地住房城乡建设部门要加大监督检查和工程质量责任追究力度，依法严肃查处保障性安居工程建设过程中各种违法违规行为。要建立保障性安居工程质量投诉举报制度，公开举报电话，做好工程质量投诉处理工作，主动接受社会监督。

政策动态

十八大报告

十八大报告中，第七条“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，第四点提到：建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。

2013年新国五条

2013年2月20日国务院常务会议确定了五项加强房地产市场调控的政策措施，简称为新国五条。其中第4条为加快保障性安居工程规划建设，提出要全面落实2013年城镇保障性安居工程基本建成470万套、新开工630万套的任务。配套设施要与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用。完善并严格执行准入退出制度，确保公平分配。2013年底前，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。

二十大报告

2022年中共二十大召开，二十大报告中提出要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。全面加强保障性租赁住房是“两多一并”新住房制度的重要内容。

中央财政补助资金管理办法更新

2024年4月，为规范中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理，提高资金使用效益，根据国家预算管理和保障性安居工程的有关规定，财政部、住建部重新制定了《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》。补助资金按照奖补结合的原则，根据各省住房保障、城中村改造、城镇老旧小区改造、棚户区（城市危旧房）改造任务量、绩效评价结果等采取因素法进行分配。其中，80%资金按照各省的各项任务量进行分配，并结合财政困难程度进行调节，财政困难程度根据中央对地方均衡性转移支付办法规定的财政困难程度系数确定；20%作为奖励资金，依据各省保障性安居工程任务的绩效评价结果等，加权确定绩效调节系数，并结合各省任务量等因素调节分配。