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小产权房

小产权房

“小产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等税费，该类房屋无法取得城市房产管理部门颁发的《房屋所有权证》，其产权证是由乡政府或村委会颁发，所以又叫“乡产权房”。

1986年中国颁布的《中华人民共和国土地管理法》将中国的土地从所有权的角度被划分为国有和集体所有两种类型，规定了集体土地宅基地规划和使用的限制，包括不得出让、转让等。2019年8月，人民代表大会常务委员会审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，并于2020年1月1日起施行，允许集体经营性建设用地在规定条件下出让、出租给集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。小产权房和普通商品房的主要区别在于，商品房是由开发商开发建设用于销售且能够办理土地使用权证和房产证。小产权房主要形成原因包括城乡二元化土地制度、飞速上涨的商品房价格、保障体系的不完善、不同主体之间存在利益博弈。一般是开发建设单位自行组织队伍进行销售，也有委托中介公司进行销售。购买小产权房有一定的风险，不能受到法律的认可与保护。

小产权房的影响也是双刃剑，小产权房的出现在一定程度上平抑房价，减轻市场的价格压力，填补了社会保障性住房供应不足的空白，缓解了住房压力。但因为在建筑材料以及施工技术等方面没有政府有关部门的监管，质量难免会无法保证，小产权房比商品房的价格低很多，会对房地产价格造成了很大的冲击。

历史源流

历史背景

小产权房这种形式最早诞生于改革开放以后，随着沿海开放地区的经济迅速发展，大量企业、工厂落地建设，城市人口不断聚集，城市里的土地开始供不应求。为了更好地发展产业、安置居民，人们逐渐把视线转向城市郊区的集体土地，在监管不严的情况下，小产权房应运而生，并发展出了诸如“城中村”“农民房”“自建房”等俗称。

20世纪80年代中期中国开始实行住房商品化改革，随着住房市场化改革的推进，商品房房价也逐步上涨。一些有住房需求但是买不起商品房的住房需求者开始购买和租用处于城市郊区或者城中村的在农村集体土地上修建的小产权房。90年代北京等地已经出现了在农民宅基地上修建商品房出售的现象。随着城市化的推进，城市郊区、城中村以及工厂周边的农村集体土地上建起了越来越多的小产权房。但面对复杂多样的小产权房开发现状，国家一直未能出台规制和解决现存小产权房的法律政策。究其原因，在于小产权房的整治牵涉到城乡二元土地制度及相关法律存在未尽之处，需要对相关制度与法律政策进行完善与修改。

发展历程

形成阶段

1986年中国颁布的《中华人民共和国土地管理法》将中国的土地从所有权的角度划分为国有和集体所有两种类型。规定了集体土地宅基地规划和使用的限制，包括不得出让、转让等。农民获取的宅基地只有使用权，而没有房屋所有权。以及集体土地只能在村集体内部交易、不得以个人名义买卖的政策。

自1987年《土地管理法》颁布以来，在对集体土地的管理上，集体土地的管理的职能部门主要集中在城市办公，而集体土地都分布在农村。村委会作为农村最直接的管理单位，在对集体土地的管理中存在一些困难和不足，这也使小产权房的规模得以扩大。

在20世纪80年代末和90年代初，中国的经济快速发展、城市化进程快，市场需求与土地供应之间存在缺口。开始有一些村民将自己的集体土地转让给城市居民，城市居民则在集体土地上自建房屋或购买现有房屋。1996年5月国务院下发《关于加强土地转让管理严禁超卖土地的通知》，反映了对这种非法转让的关注和严禁。明确禁止城市居民从农民手中购买房屋，禁止以任何非法定程序购买集体土地或者在集体土地上进行开发建设。

整治清理阶段

自2007年政府部门开始引用“小产权房”这一称谓，并连续7年发布多项有关政策通知，明令禁止小产权房的交易、开发建设等行为。

2007年6月、12月国家原建设部、国务院办公厅先后发布关于购买小产权房 “风险提示”和严禁违规开发小产权房、劝禁城镇居民购买小产权房“通知”，旨在正式叫停小产权房的开发和交易。

2008年7月，国土资源部要求各地政府尽快完成农村宅基地确认产权、发放产权证明的工作事宜，并明确规定对于小产权房政府不予办理产权证明。建设部出台《房屋登记办法》规定：规定房屋登记机构不得受理非所在地农村集体经济组织成员的农民住宅所有权的转移登记。

2010年国家成立整治处理领导小组，在加强对小产权房的问题管理和整治。但小产权房的问题涉及不同地区、不同类型和不同历史背景的情况，且小产权房的整治牵涉到城乡二元土地制度，农村土地使用权和城市房地产产权之间存在差异。国家一直未出台规制和解决现存小产权房的法律政策。

2011年11月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确农村集体土地确权登记发证的原则和政策。对违法用地的处理原则，包括农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或小产权房等情况，不进行土地确权登记和证书发放。

2012年3月，国土资源部新闻发布会公布自2012年起各地要及时上报土地市场流标、流拍情况，要着手处理土地违法事件，包括治理小产权房问题。

2013年2月北京市政府发布了《关于坚决杜绝新建严肃查处续建续售“小产权房”的紧急通知》，遏制违法建售“小产权房”行为。12月国土资源部新闻发布会公布叫停在建、在售小产权房，坚决遏制新开发、销售小产权房的违法现象。

改革阶段

2014年中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出建立农村集体经营性建设用地入市制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；改革完善农村宅基地制度，其中包括对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，具体探索实行有偿使用的方式，以解决宅基地利用不合理和闲置的问题。

2015年2月全国人大常委会审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权试点地区暂时调整实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

2017年9月，住房城乡建设部印发《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》，支持北京市、上海市共有产权住房试点工作并深化发展，北京市和上海市得到了住房城乡建设部的支持和指导。

2019年8月，人民代表大会常务委员会审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，并于2020年1月1日起施行，允许集体经营性建设用地在规定条件下出让、出租给集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。符合这三种条件可以直接出租或出让：1.符合法律法规规定的土地利用总体规划和城市规划；2.经过公开招标、拍卖等市场化方式确定使用权；3.使用权出让或出租的收益主要用于增加农民收入、改善农村基础设施或促进农村经济发展。

发展现状

在国家政策的整顿之下，小产权房的数量不但没有减少，反而有愈演愈烈之势。根据《一点咨询》新闻网2020年发布的一则报道显示，全国小产权房建筑面积约有73亿平方米，占住房总面积的24%；北京的小产权房约占本地住房市场的18%，西安市约占25%~30%，深圳市则达到了建成区总面积的60%左右。从数量上看，小产权房已经成为除商品房、廉租房、公租房、经济适用房之外的无法忽视的城镇住房形态。国家政策的颁布，问题没有得到有效解决。

2023年7月，自然资源部明确各地要规范有序推进房地一体宅基地确权登记颁证，对违反国土空间规划管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地、小产权房等，不得办理登记，严禁通过不动产登记将违法用地或违法建设合法化。

基本信息

定义

“小产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等税费，该类房屋无法取得城市房产管理部门颁发的《房屋所有权证》，其产权证是由乡政府或村委会颁发，所以又叫“乡产权房”。小产权房与大产权房相对，两者的争议不在房屋所有权(房权)，而是土地使用权(地权)。

特征

1.小产权房是建造在农民集体所有的土地上的房屋。小产权房是指在建设和开发房屋过程中，无偿占有和使用农民集体所有土地的房屋。

2.小产权房缺少房屋所有权证和国有土地使用权证。由于小产权房没有按照国家法律的规定走合法的土地使用审批流程，所以开发商不能取得国家颁发的房屋权属证书。即使部分小产权房获得了乡镇人民政府或村（居）委会颁发的产权证，但仍是部分产权房或不完全产权房。

3.小产权房出售给的是农村集体经济组织以外的人。普通商品房对于售卖的对象并没有特殊的要求，可以出售给农村集体经济组织以内的人，也可以出售给集体经济组织以外的人。大多数人建造小产权房并不是为了满足自己的居住需要，而是为了获得利益，因而小产权房一般会出售给农村集体经济组织以外的人。

4.小产权房的价格低廉、地域性明显、买受主体的特征性明显。因为小产权房占用的是集体所有的土地，所以不需要缴纳许多无关的费用，故小产权房价格低廉。小产权房主要建造在城中村或者城市近郊的农村，因而小产权房具有非常明显的地域性。小产权房的大部分购买者是城市中的中低收入人群，由于城市的普通商品房房价过高而选择购买价格低廉的小产权房。

与普通商品房的区别

从法律层面来讲，商品房是指依据现有法律法规以及相关的政策规定，能够在市场上自由交易的房屋，类型主要包括普通居民住宅、商业用房和其他建筑物。普通商品房是由开发商开发建设用于销售的，能够办理土地使用权证和房产证，是一种能够根据自定价格而出售的一种产权房。

小产权房主要是指那些在农村集体土地上由农民自建或者由农民以及开发商联建的房屋，既没有获得县级及以上国土和房屋产权管理部门发放的具有法律效力的国有土地使用权证，也未缴纳土地出让金及其配套设施等费用，只具备了商品房的使用性质，却并不具备商品房的法律性质，因此无法通过具备法律效力的《房屋产权证》确权而受到法律保护。

形成原因

1.城乡二元化土地制度：中南民族大学经济学院院长张跃平认为，小产权房出现的根本原因是城乡土地被人为分割成了二个体系的不合理制度，只要未实现城乡土地市场一体化，小产权房只会随着城市房价的飙升愈演愈烈，把低收入群体逼进购买小产权房的大军之中。即使国家重典高压也很可能只是把小产权房逼进黑市交易，但不可能杜绝其存在。

2.飞速上涨的商品房价格：小产权房的出现是高房价下越来越多的市民买不起房而出现的必然结果。由于房价飞速上涨，大部分人无法支付高昂的房价，从而无法拥有自己的住房。但城市中低收入群体数量庞大、保障性住房数量不足，这对于缓解城市住房需求仍是杯水车薪。小产权房蓬勃发展的根源有二：一是省去了三大成本（购地成本、各种税费、由土地和房地产市场管制造成的 “公关成本” ），价格有绝对吸引力，二是当下土地收益分配失衡。

3.保障体系的不完善：由于城市化进程快速推进，大量农村人口向城市转移，城市住房需求增加，但经济适用房、廉租房等保障性住房数量较少且严格限制了购买标准，无法从根本上解决住房问题，导致中低收入者的住房问题得不到保障，从而转向购买廉价的小产权房。

4.不同主体之间存在利益博弈：小产权房的交易过程涉及的利益主体有城镇居民、农村集体经济组织、村民、政府、房地产开发商。由于小产权房有利可图，所以不同的利益主体都有极大的动力推动小产权房的开发。

交易与购买

交易方式

小产权房一般是开发建设单位自行组织队伍进行销售，也有委托中介公司进行销售的，一般不刊发媒体广告，更多的是通过手机短信、口口相传、熟人推荐或街头小传单形式招揽客户。为规避媒体曝光，到小产权楼盘看房时，看房人还必须凭依社区居委会发放的看房放行条。

小产权房买卖合同主要采用《合作建房合同》或《房产使用权转让合同》，房屋使用年限从50年、70年至永久使用权不等，部分小产权房开发商自己制发房产证，不仅有开发商自编的房产证号，同时也标上了使用年限。为了保证买房人的利益，深圳市小产权房交易中还普遍引入律师见证。个别小产权房楼盘，买卖双方一般只签订一份购房“协议书”，交易手续相对较为简单，根本看不到“买卖”字样。大多数的小产权房只能选择全款交付，买卖关系证明除了买卖合同，还有律师见证和村委物业公司的盖章。

购买对象

漂泊的外地打工者、急欲搬家的拆迁户、没有城市户口而无资格购买保障性住房的中低收入群体、没有固定正式工作而无法获得银行按揭贷款支持购买普通商品房的“无业”群体，甚至政府公务员、公司白领和学校教师，都是小产权房的消费者。

风险与争议

购买风险

1.法律风险。小产权房在土地使用权和产权归属等方面与普通商品房存在差异，因为乡产权房只具备了普通商品房的使用性质，但不具备普通商品房的法律性质。所以，法律法规对商品房的相关规定和制度对小产权房是无效的，购房人的权益很难得到维护。

2.政策风险。在购买的是在建乡产权房，购房人与开发商签订合同并交付房款后，如果相关部门整顿乡产权房的建设项目，可能就会导致项目停建甚至被强迫拆除。购房人可能会陷入无法取得房屋并无法及时索回房款的困境。此外，购房后如果遇到国家征地拆迁的情况，乡产权房因没有国家认可的合法产权，购房人通常并不是合法的产权人，这可能导致购房者无法得到正常的拆迁补偿，而作为实际使用人所得到的拆迁补偿与产权补偿相对有限。

3.乡产权房的开发建设缺乏明确的规定和约束，监管方面也存在缺位。由于乡产权房开发无法得到银行贷款支持，开发过程中其大量的开发资金没有政府和银行进行监管，主要依靠开发商自律和管理进行开发建设，一旦开发单位的资金或其它环节出现问题，项目无法继续进行，最终可能成为烂尾工程。对购房者而言，将购房资金预交给没有资质和监管的开发商存在很大风险。购房者面临着资金安全的问题，不确定开发商是否能按时到位并按质按时交付房屋。同时，由于开发单位的资质不确定，房屋质量和房屋售后保修难以保证。而且，入住后的物业管理也极易出现问题。

转让风险

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。农村宅基地管理办法属集体所有，村民对宅基地只有享有使用权，没有所有权。村民将房屋卖给城市居民的买卖行为不能受到法律的认可与保护，合同的效力和房屋产权的法律保护可能受到影响。也就不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。

效力争议

无效说

其一，“房地一体”的政策使得小产权房买卖合同的主体不适格。2019年第三次修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第63条明确规定了农村集体所有的土地使用权是不能用于非农建设的，而小产权房买卖合同的主体中出卖人为村委会或者是村民，但买受人往往是本集体组织以外的人。因此，虽然买卖的标的物是集体土地上的房屋，但实际上由于“房地一体”政策，小产权房的买卖行为导致了村集体组织的土地向外流转。这一涉及到所占土地的移转违反了《土地管理法》的规定，属于违反法律法规的强制性规定，故合同无效。

其二，出卖人不具备处分权。《城市房地产管理法》第三十八条第六款早已明确，未依法登记领取权属证书的房地产不得转让。而小产权房建造在集体土地上的，其产权是不完整的，出卖人不可能获得权属证书，买房人自始至终也无法办理房屋产权的登记。房地产的开发行为本来就只能在国有土地上进行，未经登记的不动产不发生效力。

其三，违反了一系列国家政策。近年来，为了规制小产权房的买卖活动，国务院等有关部门都相继出台过限制小产权房交易的一些政策规定，明确城镇居民不得到农村购买小产权房。部分学者从逻辑上推出小产权房的交易虽无法律规制，但亦应遵守国家政策，由于其违背了国家政策，故此当属无效。

有效说

首先，认定小产权房买卖违反《土地管理法》的逻辑并不严谨。中国尚无对小产权房进行规制的法律法规。依据《城市房地产管理法》第三十二条，房屋在转让抵押过程中，所占用的土地也一并转让抵押。《城市房地产管理法》第二条中调整的对象明确限制为国有土地上的房屋，而小产权房则是建设在集体土地上的房屋。限制公民私权的法律是不应该轻易进行类推适用的。

其次，无处分权并不会影响合同的效力。《城市房地产管理法》第三十八条仅属于管理性规定，仅为规范房屋买卖市场的秩序，不属于效力性强制性规定。从该条款所针对的对象而言，也仅是确保进入市场进行交易的房屋是产权明晰的，便于相关行政机关对不动产交易市场的管理，而非对合同效力的规制。此外，一旦混淆物权行为与债权行为，仅依据该管理性规定就认定合同无效，会影响到交易的安全，不利于社会矛盾纠纷的解决。

其三，合同效力的认定须依据《合同法》第五十二条的规定。此条第五项规定：违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。常被引用的是国务院的决定、意见、通知等，但是这些规定不足以认定合同的效力。因为其既不是法律，也不是行政法规。如果将这些变动性、时效性较强的政策作为认定合同效力的依据，那么就可能会严重影响到交易的稳定性。

影响

积极影响

小产权房相比房地产市场价格低廉、交易更简单，当市场上供应的小产房增加时，可以提供更多的选择，增加住房的供应量，从而一定程度上平抑房价，减轻市场的价格压力。小产权房在农村地区可以吸引更多的城市居民，这有助于推动社会主义新农村的建设，从而提高了整体素质，并为农村带来新的发展机遇。由于社会保障性住房的利润空间有限，开发商可能不愿意开发这类房屋。则小产权房的出现在一定程度上填补了社会保障性住房供应不足的空白，缓解了住房压力。

消极影响

1.质量难以把控。小产权房价格低廉，是因为在建筑材料以及施工技术等方面没有政府有关部门的监管，质量难免会偷工减料，也可能会减少小区的配套设施建设。

2.扰乱房地产市场秩序。小产权房比商品房的价格低很多，对房地产价格造成了很大的冲击，比如已经建成的商品房会有很大可能面临空置。如商品房出现空置，会导致房地产开发企业资金回笼出现问题，继而引发房地产开发企业的倒闭的可能。而开发商在开发、建造房屋时的资金很大程度上是来源于银行的，这又会使得银行业产生大量坏账。

3.不利于保护小产权房购房者。首先，小产权房由于自身不具备相关的产权证，不能公开合法的转售。其次，由于小产权房没有完整的物权，购买者在转售住房时难以公开上市交易。最后，购买者在购买二手的小产权房之后很可能面临一些产权纠纷问题，而小产权房又没有在相关部门登记注册，这会导致购买者得不到法律的有效保护。

案例分析

立案受理规则与解析

裁判规则：小产权房产权性质的认定不属于人民法院的职权范围，关于小产权房的确权纠纷，法院不予受理或不予处理。

案情简介

赵某与张某签订房屋购买协议，后赵某向法院起诉要求张某返还购房款26万元，并依法支付利息损失。经查，该涉案的房屋系小产权房。

法院裁决

一审法院认为，当事人提起民事诉讼法应当属于人民法院的受案范围。鉴于涉案房屋的建设未经过土地规划部门审批，涉案土地性质为集体土地，双方均认可房产性质为租赁小产权，由于相关法律政策尚未出台，法院不宜直接对小产权房屋买卖合同的效力问题作处理，因此本案涉及的纠纷不属于人民法院民事案件的受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四项）、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定驳回赵某的起诉。

二审法院认为，对于涉案房屋性质为租赁小产权，赵某、张某均认可。经一审法院查明，认定本案所涉房屋系小产权房，而小产权房屋在权属登记方面存在的瑕，影响了小产权房屋权利基础及其流转。鉴于尚未出台对小产权房如何处理的相关法律政策，如何界定小产权房的相关权利尚无定论。此类房屋流转引发的争议和法律适用问题，不属于人民法院受理民事案件的范围。一审法院裁定驳回赵某的起诉并无不当。

综上，北京对于买卖小产权房的处理，普遍做法是不予受理，受理之后也是裁定驳回的居多。因此，购买小产权房一定要慎之又慎。

受理后的裁判规则与解析

裁判规则：关于小产权房的合同成立、效力问题，部分法院以相关权利尚无定论、缺乏规定为由不予处理，或者部分法院以违反法律强制性规定为由认定小产权房的买卖合同违反国家相关规定，合同无效后返还定金。

案情简介

2016年10月11日，原告王某某与被告马某签订了《房屋买卖合同书》，约定由王某某以115万元价格从马某处购买位于通州区的房屋。2016年10月12日，王某某向马某支付购房定金5万元。另，马某提交《房屋使用权转让合同》一份，证实涉案房屋系其从北京市通州区某村村民委员会购得。另查，王某某系非农业户口，其户籍现登记在北京市通州区某某镇某某村某某号。

法院判决

北京市通州区人民法院认为：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。从涉案房屋性质及购房人王某某的户籍身份来看，原告王某某与被告马某签订的《房屋买卖合同书》，违反了国家相关法律法规的规定，应属无效，故对于王某某要求确认《房屋买卖合同书》无效的诉讼请求，本院予以支持。房屋买卖合同无效后，马某因该合同取得的购房定金应当返还给王某某，故对王某某要求马某返还定金5万元的诉求，本院予以支持。

因此，本案属于小产权房买卖合同纠纷，法院受理案件后，因购买人非本村村民，所以认定合同无效，定金应当退还。