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国家级贫困县

国家级贫困县

国家级贫困县（National poverty -stricken county），又称国家扶贫工作重点县，是国家为帮助贫困地区设立的一种标准。随着时代发展，国家级贫困县的定义在历史不同的时间段具有不同变化。

从1986年，中国陆续确定了331个国家重点扶持贫困县，到2011年，确定了832个县（旗、市）为国家扶贫开发工作的重点县。自此，脱贫工作便进入了关键时期。中国贫困县在空间分布上呈“一片”“一横”“两纵”和“三点”的形态，主要集中在中西部地区，且大多集中于革命老区、少数民族地区以及边疆地区（通常合称为“老少边穷”）。国家级贫困县在考核上，通过建立约束机制、退出机制、考核机制等将工作重点用在关注民生上，用在带领群众脱贫致富上面。通过政策扶持与县域自身的资源禀赋相互融合，从而因地制宜实现经济的快速发展。

自1978年以来，中国有超过7亿人成功摆脱了贫困。经过四十多年的不懈努力，在2020年11月23日，中国832个国家级贫困县全部脱贫摘帽。自此，中国再无贫困县。

脱贫历程

1986年至2014年

1986年，陆续确定了331个国家重点扶持贫困县贫困县。按1985年农民人均纯收入计算，农区县低于150元，牧区县低于200元，革命老区县低于300元，如此便是国家级贫困县群体，即列入国家扶持范围。

1994年，颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》，对贫困县进行了一次调整。按照1992年农民人均纯收入超过700元的县一律退出，低于400元的县全部纳入的方法，在全国范围内确定了592个国家重点扶持贫困县。

2001年，颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，对国家重点扶持的贫困县进行第二次调整，贫困县改称国家扶贫开发工作重点县，将东部33个重点县指标全部调到中西部，东部不再确定国家级重点县。同时，西藏自治区作为特殊扶持区域，整体享受重点县待遇，不占重点县指标。全国共有592个重点县，作为扶贫开发的重点区域。

2011年，颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，对国家重点扶持的县进行第三次调整。国家级贫困县在全国中西部21个省区市，确定了832个县（旗、市）为国家扶贫开发工作重点县。

2012年3月，国家级贫困县调整名单出炉，调出38区县，但总数不变。

2013年12月6日，贫困县退出机制和工作要求。要求贫困县达到一定条件后，经过评估认定，可以逐步退出国家扶贫开发工作的重点县。

2014年10月17日是中国第一个扶贫日。

2015年至2020年

2015年11月，中国扶贫事业正式进入了脱贫攻坚全面推进阶段。

2016年底，江西省井冈山市成为全国首个实现脱贫摘帽的贫困县。这一年全国共有28个贫困县脱贫摘帽，分布在河北省、江西、河南省、重庆市、四川省、贵州省、西藏自治区、青海省和新疆9个省份，中国农村地区贫困人口由2012年的9899万人下降到2016年底的4335万人，贫困发生率由10.2%下降为4.5%。

2017年全国有125个贫困县脱贫摘帽，范围覆盖20个省区，至此，全国832个贫困县脱贫摘帽完成率为18.4%。

2017年底，中国农村贫困人口为3046万人，贫困发生率降为3.1％。2018年，河北、山西省、黑龙江省、河南、湖南省、海南省、重庆、陕西省等8个省份的贫困县全部摘帽，全国总体摘帽县数量为283个。

截至2018年底，农村贫困人口数量为1660万人，贫困发生率为1.7%。2019年，全国344个贫困县宣布脱贫摘帽，数量为历年最多。

2019年12月23日，西藏自治区的贫困县“清零”。

截至2019年底，中国农村贫困人口只剩551万，贫困发生率为0.6%，52个未脱贫县分布在甘肃省、宁夏回族自治区、四川省、广西壮族自治区、贵州省、新疆、云南省七个省份。

2020年11月23日，贵州省最后9个贫困县正式退出贫困县序列，这标志着国务院扶贫办确定的所有国家级贫困县全部脱贫摘帽，农村贫困人口全部脱贫，全国脱贫攻坚目标任务如期完成。

概念

国家级贫困县（State poverty counties），又称国家扶贫工作重点县，是指根据国家扶贫办的相关规定和标准，经过评估认定为贫困县级单位的地区。这些县级单位被确定为具有较高贫困率和较严重贫困程度的地区，社会经济发展水平相对较低，人民生活水平较低，存在明显的贫困问题。中国自上世纪80年代中期在全国范围内开展有组织、有计划、大规模扶贫开发以来，一个基本做法是，将贫困面较大、贫困程度较深的县作为贫困地区的基本构成单位和实施扶贫开发的基本组织单位。

中国贫困地区的居民普遍面临着生活条件差、教育水平低、基础设施不完善等问题，致使陷入长期贫困状态。设置国家级贫困县，将贫困县作为重点扶贫对象，将得到国家和地方政府的相关扶贫政策和资金支持，旨在改善当地居民的生活条件，推动其脱贫致富。设置国家级贫困县的本质，是因为存在较高程度的贫困问题，需要得到国家层面支持和帮助。在2011年，中国颁布并实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，这份纲要对国家的重点扶持县进行了第三次调整。根据该纲要，在全国中西部的21个省区市中，国家确定了832个县（旗、市）作为国家扶贫开发工作的重点县。在扶贫工作中通过实施精准扶贫政策和措施，全面推进贫困县的脱贫攻坚工作，实现贫困县整体脱贫。

空间分布与集中

空间分布

根据全国贫困县分布地图，可将原国家级贫困县分布格局特点总结为：“一片”“一横”“两纵”和“三点”。

一片

即中国西南部分布面积最大、分布数量最集中的一片区域，涉及西藏自治区、新疆、四川省、陕西省、宁夏回族自治区、云南省和贵州省等多个省份。此区域主要位于青藏高原，大部分深度贫困县都聚集于此，少数民族自治县、边境县数量多，集民族地区、革命老区和边境地区于一体，滇西边境地区还存在直过民族，新中国成立后从原始社会末期直接过渡到社会主义社会，社会发育相对滞后，因此这片区域是脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”。此区域地形主要为高原和山地，平均海拔高，地形破碎、沟壑纵横，南部地区山高谷深、地势陡峻，生态环境复杂而脆弱；此外，大部分区域气候严寒，降水分布不均，且干旱、风雹、低温和泥石流等自然灾害频发，水土流失严重，土壤较为贫瘠，适农适牧土地产出低，再加上人口快速增长，导致人口资源环境矛盾突出。总之，地形、气候、土地和民族等成为制约此区域发展的重要因素。

一横

即包括黑龙江省西部、吉林省西部、内蒙古自治区东部、河北省北部、山西省北部以及陕西省东北部在内的横跨六省区域，此区域东起大兴安岭、西至黄土高原，包括大兴安岭南麓山区、燕山一太行山区和吕梁山区三个集中连片特困地区。贫困县大多集中于东北部平原与西北部高原的过渡地带，地形以山地、黄土丘陵为主，气候类型为温带大陆性季风气候，降雨较少，风沙大。东北部冬季严寒漫长，地理位置偏远，人口外流较为严重，但有丰富的土地资源，适宜发展畜牧业；西北部则区域较为闭塞，黄土深厚，土壤瘠薄，地表破碎，水土流失严重，限制了农业的规模化发展。

两纵

即两个从北到南纵向分布区域。第一纵包括甘肃陕西南部、四川省东部、重庆市、湖北湖南西部以及广西壮族自治区、贵州省和云南省交界地区，包含三个集中连片特困地区：从秦巴山区（秦岭和大巴山脉）、武陵山区一直向南延伸至滇桂黔石漠化区。纵则涉及山西省、河北省、河南省、安徽、湖北、江西省和湖南省各省份的部分地区，区域内有大别山区和罗霄山区两个集中连片特困地区。与其他区域相比，贫困县分布较为分散，有较多革命老区县。此区域地形以山地丘陵为主，还包括部分平原，海拔相对较低；气候湿润温暖、降水丰富；河流众多，水系发达，径流资源丰富，是下游河流的发源地和重要水源补给区；生物多样性水平高，森林覆盖率高，旅游开发潜力大。相对来说，地区的气候、区位等都有一定的优势，但部分山地交通闭塞，且人口密度大，人地矛盾突出。

三点

指的是新疆北部、黑龙江省吉林东部以及海南三个分布较为分散和孤立的偏远区域，这三个区域的地理环境和社会特点等都各不相同，区域内县域贫困程度相对较低，脱贫时间较早。

中国贫困县大部分位于西南和西北，分布呈现出沿海地区少、内陆地区多，平原地区少、山地地区多的特点，贫困县分布区域往往与地形复杂区域重合，地理位置、地形地貌、气候和土地等成为制约经济发展的地理劣势条件。

集中

国家级贫困县主要集中在中西部地区，且大多集中于革命老区、少数民族地区以及边疆地区（通常合称为“老少边穷”）。标准随着时间的推移而有所更改，部分县也随之退出国家扶持范围。

2014年，全国832个贫困县名单公布，涉及22个省区市。其中，贫困县覆盖率最高的是西藏自治区，全区74个县都是贫困县。当时，全国贫困县的面积总和占国土面积一半，全国大约每三个县中就有一个是贫困县，完全没有贫困县的省份只有9个。

贫困县的认定

条件和指标

中国第一次确定贫困县是1986年，以1985年全县农民人均纯收入为衡量指标，采取有差别的倾斜标准：

（1）低于150元的特困县；

（2）低于200元的少数民族地区县（旗）；

（3）低于300元革命老区县。当时，全国共确定国家贫困县331个。

国家第二次确定贫困县是1994年颁布《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》时，对贫困县进行了较大幅度调整。调整的标准是：

1992年全县农民人均纯收入低于400元的县全部纳入，原来的贫困县高于700元的一律退出（即“四进七出”调整标准）。这次调整，在全国范围内确定了592个国家重点扶持贫困县，简称国定贫困县。

2001年，国家颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，对国家重点扶持贫困县再次进行调整：

（1）将东部33个重点县指标全部调到中西部，东部不再确定国家重点县。

（2）西藏自治区作为特殊扶持区域，整体享受重点县待遇，不占用重点县指标。

（3）从东部和西藏调出的国家重点县指标（5个）集中用于中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区。

（4）调整后的重点县统称为“国家扶贫开发工作重点县”，不再使用“国定贫困县”称谓。这次调整后，国家扶贫开发工作重点县的总体规模仍保持592个。

2011年，党中央、国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，对国家扶贫开发工作重点县明确了以下政策：

（1）原定重点县支持政策不变。

（2）由各省(区、市)制定办法，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。

（3）重点县减少的省份，国家的支持力度不减。

根据《纲要》精神，部分省对重点县进行了调整。调整的原则是：高出低进，出一进一，总量不变，严格程序。这一政策实行的情况是：

各地原重点县共调出38个，原非重点县调进38个，全国重点县总数仍为592个，其中中部217个、西部375个；

14个连片特困地区内的重点县为440个，连片特困地区以外的重点县152个。

国家级贫困县考核约束机制改革

2014年以前，中国扶贫区的贫困县认定标准采用人均GDP、人均财政收入、农民人均收入三项指标的完整体系，2014年10月14日以后，开始通过改革贫困县的考核机制，建设扶贫县的约束机制，逐步建立贫困县的退出机制三方面的举措，从而把扶贫工作的重点放在扶贫上。

改革贫困县机制

2014年以前中国对贫困县扶贫工作的考核主要以GDP为导向，贫困县的干部把主要精力放在县城建设、放在工业、放在招商引资上。在十八届三中全会以后，对于生态脆弱地区的贫困县取消了GDP的考核，其他的贫困县也降低了GDP在考核中的比重，工作重点用在关注民生，用在带领群众脱贫致富上面。

建立约束机制

在贫困县，党政领导的配置和工作机构的配备应更加注重扶贫工作。要将更多精力投入到扶贫事业中。贫困县必须按照国家要求进行科学的建档立卡工作，并派驻工作队到每个贫困村，确保每个贫困村都有工作队，每个贫困人口都有帮扶责任人，以此实施精准扶贫。

退出机制

扶贫政中的退出机制是指在扶贫工作取得明显成效后，逐步减少或停止向贫困地区提供扶贫资金和政策支持的方法。退出机制是针对已经富裕但依旧在名单中的县，这些县还在继续享受国家支持。通过退出机制的实施，可以把更多的扶持用到真正贫困的县。这项机制可以帮助贫困地区实现可持续发展，逐渐减少对贫困地区的直接补贴，从而实现长期脱贫、不返贫。

考核机制

实施建档立卡、精准识别是一种有效的扶贫方式，可以提高扶贫效率。对于贫困地区的考核，可以从县入村、从村入户等细化层次，让贫困群众和周边非贫困人口都能够感受到扶贫资金和项目使用管理的成效。严格的考核制度是必要的，在评价中应以脱贫成效为重点，而不是仅仅依赖GDP指标。所以应根据实际情况来调整考核权重，例如，生态脆弱的县可以取消GDP的考核，其他贫困县则应减少GDP指标的权重。目前已有多个省份针对扶贫考核出台了具体办法，并逐步推行实施。

扶贫政策与措施

政府干预性扶贫措施与县域自身的资源禀赋形成合力，可更有效地整合和配置贫困县域的要素资源，推动经济增长。

农村造福工程

农村造福工程是实施扶贫到户的扶贫政策。主要从搬迁对象、国家层面政策、市级层面政策等多个方面实施。

搬迁对象

1、是居住在条件恶劣偏远自然村的农户；

2、是居住在地质灾害隐患点，受地质灾害威胁农户；

3、是居住在江河源头、自然保护区、生态保护区需搬迁的农户；

4、是因遭受自然灾害房屋倒塌和损毁，经民政部门认定需要重建的农户；

5、是不属于上述四类的建档立卡贫困户新建及五保户由当地政府统一安置的。

国家层面政策

易地扶贫搬迁政策

1、属于国家层面政策；

2、目标是解决国家定贫困人口的居住问题；

3.、提供中央预算内投资补助贫困户住房建设。

财政支持措施

1、按人均7000元的标准发行贷款贴息国债；

2、按人均1万元的标准发行地方政府债券；

3、按人均5000元的标准发行专项建设基金，中央财政给予90%贴息。

长期信贷资金支持

1、由国开行、农发行等金融机构提供长期信贷资金支持；

2、人均资金不超过3.5万元；

3、中央财政给予90%贴息。

市级层面政策

集中安置区基础设施建设补助资金。

20户以上至49户的，给予5万元补助；

50户以上至99户的，给予10万元补助；

100户以上的，给予15万元补助。

安置方式

采取集中安置、分散安置、货币化安置等多种安置方式；

鼓励五保户入住幸福院、养老院统一安置。

医疗救助

从医疗救助对象、救助方式和标准等两个方面来分析。

医疗救助对象

第一类：特困供养人员（农村五保供养对象；城市“三无”人员，即无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的人员）；

第二类：低保对象、建档立卡的贫困人口、重点优抚对象（含革命“五老”人员）、计划生育特殊家庭成员、重度残疾人［指持有第二代中华人民共和国残疾人证，参与社会生活和自理困难的肢体、智力、精神、视力、语言、听力残疾，残疾等级为二级（含二级）以上的人员；

第三类：低收入家庭的老年人、未成年人和重病患者；

第四类：因病致贫家庭重病患者。

救助方式和标准

资助参保参合

对重点救助对象参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗的个人缴费进行资助。对第一、二类救助对象给予全额资助，保障其获得基本医疗保险服务。

特殊门诊救助

特殊门诊救助是对因患慢性病需要长期服药或者患重特大疾病需要长期门诊治疗、导致自负费用较高的第一、二类救助对象进行医疗救助。城乡居民基本医疗保险确定的门诊特殊病种，特殊门诊救助比例为基本医疗保险报销后个人负担的合规医疗费用的60%。

住院救助

第一、二类救助对象在城乡基本医疗保险定点医疗机构发生的政策范围内住院费用中，对经基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销后个人负担的合规医疗费用，在年度救助限额内，第一类救助对象按90%、第二类救助对象按70%的比例给予救助。

一次性定额救助

第三类救助对象年度内因病住院发生的医疗费用，经基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销后，个人自付仍有困难的，可申请一年一次性定额救助。

重特大疾病救助

对患重特大疾病的医疗救助对象，在年度内享受基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险等报销和上述医疗救助及其他社会救助后，剩余个人负担的医疗费用先由其个人支付，对发生高额医疗费用、超过家庭承受能力、基本生活出现严重困难的，可向县级民政部门申请重特大疾病医疗救助。

困难学生资助

以扶贫部门认定的建档立卡家庭经济困难人口和民政部门认定的低保家庭人口（含特困人员）为重点，精确对准全日制在校生家庭经济困难学生群体，落实教育多元扶持和资助。

学前教育资助

对建档立卡家庭经济困难幼儿、低保家庭（含特困人员）幼儿、孤儿或残疾幼儿、烈士子女或优抚家庭子女按每生每年2000元政府助学金标准予以补助。

义务教育资助

对农村义务教育公办寄宿制学校寄宿生和城乡义务教育公办寄宿制学校中建档立卡家庭经济困难、低保家庭（含特困人员）寄午餐学生，按每生每年1000元标准进行营养餐补助；同时，对城乡义务教育公办寄宿制学校中建档立卡家庭经济困难、低保家庭（含特困人员）寄宿生，按小学每生每年1000元、初中每生每年1250元标准补助生活费。

普通高中教育资助

对建档立卡家庭经济困难学生、低保家庭（含特困人员）学生、孤儿或残疾学生、烈士子女或优抚家庭子女，按每生每年3000元国家助学金标准予以资助；从2016年秋季学期起，免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生（含非建档立卡家庭经济困难残疾学生、低保家庭学生、农村特困救助供养学生）学杂费。

中职教育资助

对中职学校全日制在校学生（含技工学校）免除学费，并对建档立卡家庭经济困难学生、低保家庭（含特困人员）学生、家庭经济困难残疾学生按每生每年2000元国家助学金标准予以资助。

普通高等教育资助

建档立卡家庭经济困难、低保家庭（含特困人员）学生无需提交家庭经济困难证明材料即可申请本专科每生每年8000元、研究生每生每年12000元国家助学贷款，学生在校就读期间的贷款利息全部由政府贴息；对建档立卡家庭经济困难、低保家庭（含特困人员）、家庭经济困难残疾本专科学生按每生每年4000元国家助学金标准予以资助，同时优先享受新生入学资助、勤工俭学、校内奖助学金、困难补助、学费减免等。

少数民族学生资助

按初中每生每年1000元、高中每生每年1600元助学金给予资助；同时对建档立卡家庭经济困难、低保家庭（含特困人员）、家庭经济困难残疾普通高中少数民族学生按每生每年3000元国家助学金标准予以资助。

雨露计划

是通过职业技能培训，帮助青壮年贫困农民以及贫困地区复员退伍士兵成功转移就业。

目的意义　　

通过扶持、引导和培训提高贫困人口素质，增强其就业和创业能力，是加快贫困农民脱贫致富的有效途径。新阶段扶贫开发工作的重要内容之一是“雨露计划”，以政府主导、社会参与为特色，以提高素质、增强能力为宗旨，以职业教育、创业培训和农业实用技术培训为手段，帮助贫困地区青壮年农民解决就业和创业中遇到的实际困，最终促进贫困地区经济发展。

实施对象　　

“雨露计划”的实施对象主要有三类：

一、是扶贫工作建档立卡的青壮年农民（16－45岁）；

二、是贫困户中的复员退伍士兵（含技术军士，下同）；

三、是扶贫开发工作重点村的村干部和能帮助带动贫困户脱贫的致富骨干。

总体目标

通过职业技能培训，帮助500万左右经过培训的青壮年贫困农民和20万左右贫困地区复员退伍士兵成功转移就业；通过创业培训，使15万名左右扶贫开发工作重点村的干部及致富骨干真正成为贫困地区社会主义新农村建设的带头人；通过农业实用技术培训，使每个贫困农户至少有一名劳动力掌握1—2门有一定科技含量的农业生产技术。

实施方法

青壮年贫困劳动力转移培训。主要采取各级扶贫部门整合社会培训资源，公开认定培训基地，由各培训基地组织培训、就业和维权服务的办法实施（具体实施指导意见后发）。

复员士兵就业培训、村干部和致富骨干培训、农业实用技术培训等工作，将分别与有关部门和单位协商后，分类下达实施方案，按照统一规划、分工负责的办法组织实施。

国家统计局关于国家级贫困县相关数据的全面分析

针对吃、穿方面

建档立卡户全面实现饮食及衣着的基本保障，不再为吃穿而忧心。在日常生活中，建档立卡户能够享受充足的膳食，得以适度地享用优质食材。国家贫困县98.94%的建档立卡户随时能吃肉蛋奶或豆制品，非国家贫困县99.03%的建档立卡户随时能吃肉蛋奶或豆制品。无论是国家贫困县还是非国家贫困县的建档立卡户，在四季皆有换洗衣物和御寒被褥，从而确保的衣着需求得到满足。

针对义务教育方面

建档立卡户义务教育阶段适龄少年儿童全面实现了有保障的义务教育。在国家贫困县建档立卡户适龄少年儿童中，98.83%的学生在校就学，0.26%的学生通过送教上门方式接受教育，0.91%的学生因身体原因不具备学习条件、休学、延缓入学或已初中业等原因暂未入学。在非国家贫困县建档立卡户适龄少年儿童中，99.06%的学生在校就学，0.57%的学通过送教上门方式接受教育，0.37%的学生因身体原因不具备学习条件、休学、延缓入学或已初中毕业等原因暂未入学。

针对基本医疗方面

国家贫困县建档立卡贫困人口中，99.85%参加城乡居民基本医疗保险，0.14%参加职工基本医疗保险，0.01%为新生儿等正在办理参保手续、处于参军等特殊保障状态或暂时不需要。非国家贫困县建档立卡贫困人口中，99.74%参加城乡居民基本医疗保险，0.24%参加职工基本医疗保险，0.01%为新生儿等正在办理参保手续或处于参军等特殊保障状态。

针对住房安全方面

建档立卡户全面实现住房安全有保障。在国家贫困县建档立卡户中，43.74%的家庭现有的住房已经经过鉴定或评定为安全，或有其他安全住房居住；42.25%的家庭通过参与危房改造政策，成功实现了住房的安全保障；14.01%的家庭通过易地扶贫搬迁政策，得以实现住房上的安全保障。在非国家贫困县建档立卡户中，58.26%的家庭现有的住房已经经过鉴定或评定为安全，或有其他安全住房条件；34.70%的家庭通过参与危房改造政策，成功实现了住房的安全保障；7.04%的家庭通过易地扶贫搬迁政策，得以实现住房上的安全保障。

针对饮水安全方面

建档立卡户全面实现饮水安全有保障，达到当地饮水安全标准。国家贫困县建档立卡户，生活饮用水的质量和数量达到了标准要求。在用水方便程度方面，93.67%的家庭直接引入供水，6.33%的家庭虽未直接接入供水，但取水仍然便利。供水保障率方面，99.86%的家庭水源不受短缺，仅有0.14%的家庭在个别天数可能会面临供水不足的情况。在非贫困县的建档立卡户中，生活饮用水的质量和数量均符合标准要求。在用水方便程度方面，84.25%的家直接接入供水，15.75%的家庭未直接接入供水，但取水依旧方便。供水保障率方面，99.95%的家庭水源不受短缺，仅有0.05%的家庭在个别天数可能会面临少量供水不足的情况。